Własność państwowa przedsiębiorstw sektora paliwowo-energetycznego w kontekście polityki ...
[ Pobierz całość w formacie PDF ]
//-->POLITYKA ENERGETYCZNATom 14GZeszyt 1G2011PL ISSN 1429-6675Robert UBERMAN*W³asnoœæ pañstwowa przedsiêbiorstw sektorapaliwowo-energetycznego w kontekœcie politykibezpieczeñstwa energetycznegoSTRESZCZENIE. Niniejszy artyku³ omawia kwestiê w³asnoœci pañstwowej w sektorze paliwowo--energetycznym w kontekœcie bezpieczeñstwa energetycznego na przyk³adzie wybranychkrajów. Przedstawiony rys historyczny pokazuje szerszy kontekst procesów prywatyza-cyjnych omawianego sektora zarówno na Zachodzie Europy jak i w by³ych krajach socjalis-tycznych. Nastêpnie poddano analizie stopieñ kontroli w³aœcicielskiej pañstwa w poszcze-gólnych, wybranych krajach. Szczególnie przeanalizowano relacje pomiêdzy narodowymi(pañstwowymi) a prywatnymi (globalnymi) koncernami sektora paliwowo-energetycznego,a zw³aszcza sektora gazowo-naftowego. W podsumowaniu wskazano na brak jednolitegomodelu postêpowania w tym zakresie, wynikaj¹cy z ró¿nych uwarunkowañ geopolitycznychi makroekonomicznych prezentowanych pañstw oraz na wyzwania wobec polskiego rz¹du,dotycz¹ce wyboru wzorców najbardziej adekwatnych dla sytuacji naszego kraju i wprowa-dzenia ich w ¿ycie.S£OWA KLUCZOWE: energetyka, bezpieczeñstwo energetyczne, polityka energetyczna, prywaty-zacja, w³asnoœæ przedsiêbiorstw* Dr – Krakowska Akademia im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego w Krakowie, Katedra HandluZagranicznego, e-mail: robertuberman@poczta.onet.pl291. Pojêcie bezpieczeñstwa energetycznegoGruntown¹ dyskusjê dotycz¹c¹ definicji pojêcia bezpieczeñstwa energetycznego prze-prowadzili w literaturze polskiej Cziomer i Lasoñ (Cziomer 2008). Pokazuj¹ oni ewolucjêpojêcia bezpieczeñstwa narodowego, które pierwotnie ogranicza³o siê do zdolnoœci pañstwado przetrwania, zachowania integralnoœci terytorialnej oraz niezale¿noœci politycznej. WiekXX rozszerzy³ ten katalog o zdolnoœæ do zaspokajania potrzeb obywateli (albo zapewnieniaim odpowiedniej jakoœci ¿ycia).Najtrafniejsz¹ chyba definicjê pojêcia bezpieczeñstwa energetycznego dali Kalickii Goldwyn (Kalicki, Goldwyn 2005, str. 9): definiuj¹ oni to pojêcie jakozabezpieczeniemo¿liwoœci dostêpu do zasobów energetycznych potrzebnych dla kontynuacji rozwojugospodarczego kraju.Rozwijaj¹c tê myœl wskazuj¹ na nastêpuj¹ce kryteria oceny, czy danysposób dostêpu do Ÿróde³ energii spe³nia wymogi bezpieczeñstwa energetycznego:Gceny dostêpu musz¹ byæ stabilne i „rozs¹dne”,Gdostawy musz¹ byæ p³ynne, tzn. nie podlegaæ nag³ym, istotnym zak³óceniom,Gzró¿nicowane, to znaczy pochodz¹ce z tak wielu Ÿróde³, ¿e w³aœciciel/operator ¿adnegopojedynczego Ÿród³a nie mo¿e swoimi jednostronnymi dzia³aniami – np. groŸb¹ przer-wania dostaw – wp³yn¹æ na rynek surowców energetycznych,Gbogate, w tym sensie, ¿e wystarczaj¹ce na d³ugi okres czasu,Gdostêpne nie tylko danemu krajowi (w oryginale USA), ale równie¿ jego sojusznikomi partnerom.Uchwalona w Polsce, 10 kwietnia 1997 r. Ustawa Prawo energetyczne (Dz.U. Nr 54, poz.348 z 1997 r., z póŸn. zm.) definiuje bezpieczeñstwo energetyczne jako stan gospodarkiumo¿liwiaj¹cy pokrycie bie¿¹cego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców napaliwa i energiê w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniuwymagañ ochrony œrodowiska. Mo¿na uznaæ j¹ za zasadniczo zgodn¹ z przedstawion¹powy¿ej, ale ze zwróceniem uwagi na dwa elementy: odniesienie do wymogów œrodowiskanaturalnego oraz brak odniesienia do partnerów/sojuszników. Pierwsz¹ z ró¿nic nale¿yt³umaczyæ mocniejszym w Europie akcentowaniem kwestii ochrony œrodowiska, drug¹ zaœcharakterystycznym dla USA rysem polityki mocarstwowej, ale akurat w pozytywnym tegos³owa znaczeniu.Wyró¿nia siê nastêpuj¹ce zagro¿enia dla bezpieczeñstwa:Gfizyczne,kiedy nastêpuje przerwa w dostawach z przynajmniej jednego istotnego Ÿród³aenergii, która nie mo¿e zostaæ p³ynnie skompensowana dostawami z innych kierunków,Gekonomiczne,kiedy jakiœ kraj musi godziæ siê na wy¿sze od rynkowych ceny dostawenergii (przy czym wy¿sze ceny musz¹ dotyczyæ d³u¿szego okresu czasu, a nie wynikaæ np.z opóŸnienia cen kontraktowych wyliczanych na podstawie formu³ opartych na notowa-niach okresów przesz³ych w relacji do cen bie¿¹cych oraz istotnych noœników energii).Obok ww. dodaje siê niekiedy inne typy zagro¿eñ, jak np. zwi¹zane z koniecznoœci¹ochrony œrodowiska naturalnego (Cziomer 2008).Istnieje doœæ powszechna zgoda co do tego, ¿e zapewnienie bezpieczeñstwa energe-tycznego jest obowi¹zkiem pañstwa. W przypadku Polski Ustawa Prawo energetyczne30(Dz.U. Nr 54, poz. 348 z 1997 r., z póŸn. zm.)okreœla zasady kszta³towania politykienergetycznej pañstwa, zasady i warunki zaopatrzenia paliw i energii, w tym ciep³a orazdzia³alnoœci przedsiêbiorstw energetycznych.Zgodnie z art. 12–15 tej ustawy ministremodpowiedzialnym za formu³owanie i realizacjê polityki energetycznej pañstwa jest ministerw³aœciwy ds. gospodarki, który ma obowi¹zek przedk³adaæ dokument opisuj¹cy t¹ politykêw perspektywie co najmniej 20-letniej.Generalnie, w celu osi¹gniêcia bezpieczeñstwa energetycznego, pañstwa podejmuj¹ dwarodzaje dzia³añ:Gunilateralne (np. przez d¹¿enie do samodzielnoœci w zakresie zaopatrzenia w podsta-wowe surowce energetyczne),Gmultilateralne (np. poprzez sojusze dwustronne lub udzia³ w miêdzynarodowych orga-nizacjach).Najczêœciej wymienianymi fundamentami bezpieczeñstwa energetycznego s¹ (Cziomer2008):a) maksymalizacja oszczêdnoœci energetycznych – wzrost efektywnoœci energetycznejgospodarki,b) maksymalizacja wykorzystania Ÿróde³ krajowych,c) dywersyfikacja noœników energii,d) dywersyfikacja importu energetycznego,e) tworzenie rezerw strategicznych noœników energii,f) nawi¹zanie przyjaznych relacji z krajami eksportuj¹cymi noœniki energii oraz tranzy-towymi.Do podstawowych narzêdzi wykorzystywanych dla zapewnienia bezpieczeñstwa ener-getycznego krajów nale¿¹:a) polityka podatkowa i, w mniejszym stopniu, celna,b) regulacje rynku energii (w tym m.in: dotycz¹ce obowi¹zkowych zakupów energiiz okreœlonych Ÿróde³),c) regulacje ochrony œrodowiska,d) polityka rezerw obowi¹zkowych,e) polityka w³asnoœciowa wobec znajduj¹cych siê pod wp³ywem pañstwa firm sektorapaliwowo-energetycznego.Na znaczenie polityki w³asnoœciowej jako elementu promuj¹cego bezpieczeñstwo ener-getyczne wskaza³o wielu autorów. Ich argumenty mo¿na sprowadziæ do stwierdzenia, ¿etylko po³¹czenie udzia³ów w³asnoœciowych krajów konsumenckich, tranzytowych i pro-ducenckich wytworzy tak¹ wspólnotê interesów, ¿e podejmowanie unilateralnych akcjiprzez ka¿d¹ ze stron na niekorzyœæ pozosta³ych stanie siêde factoniemo¿liwe, gdy¿uderza³oby równie¿ w interesy tak¹ akcjê podejmuj¹cego (Harks 2006, str. 3–4). Ponadtotrudno nie zauwa¿yæ, ¿e lwia czêœæ zasobów energetycznych globu znajduje siê (wg stanu nakoniec 2005 r.) pod kontrol¹ firm pañstwowych. Do nich nale¿y np. 80–85% rezerwœwiatowych ropy naftowej i 60% gazu ziemnego.Nale¿y na koñcu ww. rozwa¿añ zwróciæ uwagê na fakt, ¿e realizacja polityki bezpie-czeñstwa jakiegoœ pañstwa mo¿e zagra¿aæ bezpieczeñstwu energetycznemu innego.312. Struktura w³asnoœciowa przedsiêbiorstw sektorapaliwowo-energetycznego. Rys historycznyIstotna rola pañstwa jako w³aœciciela firm sektora paliwowo-energetycznego ma swojeŸród³o w latach dwudziestych, a znacz¹co wzros³a w wyniku wydarzeñ poprzedzaj¹cych IIwojnê œwiatow¹, w wyniku samej wojny oraz na skutek jej nastêpstw. W wyniku rozleg³ychprocesów nacjonalizacyjnych, ale te¿ inwestycji rz¹dowych, sektor paliwowo-energetycznyEuropy Zachodniej (i Wschodniej oczywiœcie te¿, ale z trochê innych wzglêdów) od latpiêædziesi¹tych znalaz³ siê pod w³asnoœciow¹ kontrol¹ pañstw. Wyj¹tki by³y raczej nielicznei dotyczy³y koncernów naftowych, a w³aœciwie tylko Shell’a, który przez d³ugie lata by³jedyn¹ naprawdê du¿¹ europejsk¹ firm¹ sektora, nie znajduj¹c¹ siê pod przemo¿nymwp³ywem jakiegoœ rz¹du (Sampson 1981, str. 229–235).Procesy prywatyzacyjne w sektorze paliwowo-energetycznym, których pocz¹tek mo¿nadatowaæ na koniec lat siedemdziesi¹tych dotyczy³y prawie wszystkich jego czêœci nawiêkszoœci kontynentów i przebiega³y w bardzo ró¿norodny sposób. Generalnie mo¿nawyró¿niæ nastêpuj¹ce, nieraz zachodz¹ce na siebie, grupy dzia³añ (Kilgore 1996):Gprywatyzacja przemys³u naftowego w krajach OECD,Gprywatyzacja przemys³u naftowego w krajach nie nale¿¹cych do OECD,Gprywatyzacja ca³ego sektora w by³ych krajach socjalistycznych,Gprywatyzacja przemys³u elektroenergetycznego,Gprywatyzacja przemys³u wêglowego.U ich pod³o¿a le¿a³y nastêpuj¹ce przes³anki:Gdostarczenie przychodów skarbom pañstw, które wtedy zmaga³y siê na ogó³ z chro-nicznymi deficytami p³atniczymi,Gotwarcie mo¿liwoœci pozyskiwania kapita³u na rynkach finansowych przez same przed-siêbiorstwa bez obci¹¿ania bud¿etów pañstwowych,Gpoprawienie efektywnoœci zarz¹dzania w tym równie¿ otwarcia na innowacje i nowetechnologie,Gumo¿liwienie faktycznego urynkowienia cen (Kilgore 1996, str. 37).Ze wzglêdu na ograniczone ramy niniejszego artyku³u omówiono politykê w³asnoœciow¹pañstwa w sektorze paliwowo-energetycznym kilku wybranych krajów, których przyk³adyreprezentuj¹ odmienne podejœcia do tego zagadnienia.W Europie Zachodniej pierwsze stanowcze kroki w kierunku przekazania w³asnoœciw sektorze paliwowo-energetycznym w rêce prywatne podjê³a Wielka Brytania, któraw latach 1979–1990 r. dokona³a prywatyzacji takich czo³owych koncernów sektora jakBritish Petroleum, British Gas, British Oil Corporation czy British Coal (Ludwikowski1998, str. 404–408 II). W proces prywatyzacji w³¹czona zosta³a równie¿ Britoil – utworzonaprzez rz¹d Wilsona w 1975 r. pod nazw¹ BNOC (BritishNational Oil Corporation)pañ-stwowa firma zajmuj¹ca siê eksploatacj¹ z³ó¿ ropy i gazu ziemnego z dna Morza Pó³-nocnego, która zosta³a podzielona na czêœæ górnicz¹ i transportow¹. Pierwsz¹ z nichsprzedano na otwartym rynku w kilku transzach, pocz¹wszy od 1982 r., druga zaœ sta³a siê32podstaw¹ do utworzenia w 1985 r. agencji rz¹dowej o nazwie OPA (Oiland PipelineAgency),odpowiedzialnej za bezpieczeñstwo zaopatrzenia Zjednoczonego Królestwa w pa-liwa p³ynne i gazowe (Vickers, Yarrow 1988, str. 321–322). Prywatyzacja sektora zosta³adokoñczona w latach 1990–1996 poprzez praktycznie pe³n¹ prywatyzacjê elektroenergetykikonwencjonalnej i nuklearnej. Jej konwencjonaln¹ czêœæ podzielono na 12 samodzielnychprzedsiêbiorstw dystrybucyjnych i 5 wytwórczych (w tym dwa zdecydowanie najwiêksze:PowerGen i National Power), które zosta³y zaoferowane inwestorom. Czêœæ nuklearnazosta³a skonsolidowana w jeden koncern – British Energy i równie¿ sprzedana (Kilgore1996, str. 41–43).Torem wytyczonym przez Zjednoczone Królestwo pod¹¿y³y tradycyjnie kraje skan-dynawskie: Norwegia (1991), a póŸniej Finlandia (1995) i Szwecja (1996), które dokona³yprywatyzacji przemys³u elektroenergetycznego (Kar³owicz-Stoma 2001). W Niemczechpocz¹tki prywatyzacji wi¹¿¹ siê z dojœciem do w³adzy kolacji CDU/CSU i FDP w 1982 r.W pierwszej fazie dotyczy³a ona pozostaj¹cych w rêkach pañstwa firm zachodnich Niemiec(VEBA i Preussag), a po zjednoczeniu Niemiec w 1991 r. nast¹pi³a druga faza, zwi¹zanaz restrukturyzacj¹ gospodarki by³ej NRD (Ludwikowski 1998, str. 402–404).Równolegle proces prywatyzacji rozpoczê³a Francja, która pomiêdzy 1986 a 1995 r.zredukowa³a udzia³ pañstwa w czo³owych koncernach naftowych do niewielkich pakietów(10% w Elf Aquitaine oraz 5% w Total; koncerny te nastêpnie po³¹czy³y siê w jeden),a w kolejnych latach pozbyto siê nawet tych udzia³ów. Jednak nie zrezygnowa³a onaz kontroli nad czêœci¹ elektroenergetyczn¹, czyli nad EDF, najwiêkszym w Europie pro-ducentem energii elektrycznej, który w 75% bazuje na energii nuklearnej. Co prawdaw 2005 r. zosta³ sprzedany znaczny pakiet akcji EDF na gie³dzie, ale pañstwo francuskiezachowa³o 84,66% udzia³ów, czyli bardzo mocny pakiet kontrolny, daj¹cy praktycznienieograniczon¹ swobodê decyzyjn¹.W³ochy poczyni³y znacz¹ce kroki na drodze prywatyzacji sektora paliwowo-energe-tycznego znacznie póŸniej. Podobnie jak w wiêkszoœci krajów zaczêto od jego naftowejczêœci, sprzedaj¹c w 1995 r. pierwsze 14,7% akcji koncernu ENI (Kilgore 1996, str. 16–17),a nastêpnie w trzech kolejnych transzach w latach 1996–1998 r. dalsze blisko 50% akcji. Nakoniec 2009 r. Ministerstwo Gospodarki i Finansów kontrolowa³o bezpoœrednio i poœrednioprzynajmniej 30,3% akcji omawianej firmy, bêd¹c zdecydowanie jej najwiêkszym akcjo-nariuszem. Podobny los spotka³ koncern energetyczny ENEL, którego debiut na gie³dziew 1999 r. poprzedzi³ podzia³ na trzy spó³ki: produkcyjn¹, dystrybucyjn¹ i infrastrukturaln¹.W wyniku tej oraz kilku nastêpnych ofert sprzeda¿y akcji, w tym najwiêkszej, zwi¹zanejz przejêciem hiszpañskiej ENDESA, udzia³ pañstwa reprezentowanego przez wspomnianeju¿ Ministerstwo Gospodarki i Finansów wyniós³ na koniec 2009 r. 31,24% i – podobnie jakw przypadku ENI – wobec rozproszenia pozosta³ych akcjonariuszy, zapewnia³ pe³n¹ kon-trolê nad spó³k¹. Tak wiêc pomiêdzy 1990 a 2010 r. dokona³a siê tylko czêœciowa pry-watyzacja obu w³oskich wiod¹cych koncernów energetycznych z zachowaniemde factope³nej kontroli przez rz¹d tego kraju.Równie¿ kraje Europy Centralnej: Czechy, S³owacja i Wêgry poczyni³y znacz¹ce krokina drodze prywatyzacji omawianego sektora, dzia³aj¹c w ramach ogólnonarodowych pro-cesów przekszta³ceñ ca³ych gospodarek po upadku komunizmu.33 [ Pobierz całość w formacie PDF ] |