W. Wytrążek - decentralizacja administracji publicznej, administracja publiczna
[ Pobierz całość w formacie PDF ]
Wojciech Wytrążek DECENTRALIZACJA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ 1. Organizacja administracji publicznej w Polsce po 1990 r. i zmiany reformy samorządowej Podstawową formą administracji zdecentralizowanej jest samorząd terytorialny. Proces jego przywracania w Polsce rozpoczął się niemal natychmiast po wyborach 4 czerwca 1989 r.. Senat – restytuowana izba wyższa parlamentu – zainicjował prace legislacyjne, dające początek odrodzonym samorządom. 8 marca 1990 r. uchwalono trzy ustawy. Były to: - ustawa o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – Dz.U. nr 16, poz. 94 - ustawa o samorządzie terytorialnym – Dz.U. nr 16, poz. 95 - ordynacja wyborcza do rad gmin – Dz.U. nr 16, poz. 96 Oprócz wymienionych, uchwalono jeszcze kilka innych ustaw: o terenowych organach administracji rządowej administracji ogólnej (Dz.U.90.21.123), o pracownikach samorządowych (Dz.U.90.21.124), przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.90.32.191), o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej (Dz.U.90.34.198), o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy (Dz.U.90.34.200). Należy również wspomnieć o nowelizacji ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz.U.90.34.200). Artykuł 5 ówczesnej Konstytucji z 22 lipca 1952 r. zmieniono artykułem 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. z roku 1989, nr 75 poz. 444): „Rzeczpospolita Polska gwarantuje udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy oraz swobodę działalności innych form samorządu.”. Cytowany artykuł wykraczał poza europejskie ujęcie samorządu terytorialnego, według którego gminę i jej organy traktuje się jako decentralizację administracji publicznej, mającą wykonywać zadania publiczne na szczeblu lokalnym Samodzielność samorządu została zagwarantowana art. 44 ustawy z 8 marca 1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z roku 1990, nr 16., poz. 94). Na podstawie wyżej wymienionych ustaw reaktywowano samorząd terytorialny z dniem 27 maja 1990 r. na poziomie gminy. Wielką rolę przy tworzeniu nowej ustawy samorządowej odegrał dorobek naukowy polskich teoretyków prawa z okresu międzywojennego, którzy w czasach II Rzeczypospolitej zaszczepili do nauki polskiej ideę samorządu i wszechstronnie ją naświetlili. Chodzi tu w szczególności o prace T. Bigo, J. Panejki i H. Dembińskiego Koncepcje samorządu były zróżnicowane. J. Panejko określał go w sposób następujący: „Samorząd jest opartą na T. Rabska, Polska myśl samorządowa i rola nauki w przywróceniu samorządu terytorialnego w III Rzeczypospolitej. W: Dziesięć lat odrodzonego samorządu terytorialnego w Polsce - Materiały z konferencji zorganizowanej przez Komisję Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej pod patronatem marszałka Senatu prof. dr hab. Alicji Grześkowiak 23.05.2000 r., Warszawa: Dział Wydawniczy Kancelarii Senatu 2000, s. 37 1 1 B. Dolnicki, Samorząd terytorialny , Kraków: Kantor Wydawniczy Zakamycze 2001, s. 56. 2 przepisach ustawy zdecentralizowaną administracją państwową, wykonywaną przez lokalne organy, niepodległe hierarchicznie innym organom i samodzielne w granicach ustawy i ogólnego porządku prawnego” Panejko traktował jednak osobowość prawną nie jako prawnie określoną formę, ale jako pewną ideę, która nie przyznaje żadnych praw publicznych, pozwalając jedynie na domniemanie, że dany organ spełnia władzę zwierzchnią. Temu poglądowi przeciwstawiał się T. Bigo, przypisując korporacyjnie zorganizowanym grupom społecznym (związki publicznoprawne) odrębną podmiotowość, oznaczającą zdolność stawania się podmiotem praw i obowiązków, opierającej się na aktach i postawie jednostek. Uważał on, że związki publicznoprawne, czyli korporacyjnie zorganizowane osoby prawne, to związki wyposażone przez prawo pozytywne we władztwo administracyjne, oznaczające zdolność stosowania przymusu państwowego z wyłączeniem sądów Zdaniem E. Ochendowskiego „samorząd terytorialny stanowi wyodrębniony w strukturze państwa, powstały z mocy prawa, związek lokalnego społeczeństwa, powoływany do samodzielnego wykonywania administracji publicznej, wyposażony w materialne środki umożliwiające realizację nałożonych nań zadań Samorząd terytorialny jest formą ustrojową zdecentralizowanej administracji publicznej, wykonującą przydzielone mu w drodze ustawy zadania własne na własną odpowiedzialność Jednostki samorządu terytorialnego są adresatami norm prawnych, określających je jako podmioty prawne w strukturze organizacyjnej państwa. Reforma samorządowa rozpoczęta na początku lat dziewięćdziesiątych zastąpiła jednolitą, scentralizowaną i podporządkowaną hierarchicznie administrację państwową, administracją rządową i samorządową. Obecnie uważa się, że konstrukcja prawna jednostki samorządu terytorialnego powoduje, że są one osobami prawnymi prawa publicznego. Konstrukcja takiej jednostki wynika z trzech elementów: wyznaczonego terytorium, wspólnoty samorządowej oraz pozycji ustrojowej. Członkostwo w takiej korporacji jest przymusowe i są one tworzone do wykonywania zadań publicznych samodzielnie i na własną odpowiedzialność, również przy pomocy środków władczych. Wymienione cechy połączone z przyznaną ustawowo osobowością prawną pozwalają na określenie ich jako osoby prawne prawa publicznego Istota nowego samorządu terytorialnego została zawarta w przepisach ogólnych ustawy o samorządzie terytorialnym. Ustalono, że mieszkańcy gminy stanowią wspólnotę, mającą osobowość prawną i wykonującą zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Takie postanowienie stworzyło ogólne ramy dla samodzielności i samorządności gmin, jednak nie nadało ono żadnych określonych uprawnień ani kompetencji. Pojęcie gminy objęło zarówno małe gminy wiejskie jak i wielkie miasta, a samorząd w tak zróżnicowanych jednostkach zorganizowano jednakowo, przyznając jednakowe zadania i kompetencje. Zróżnicowania statutowe nie zastąpiły zróżnicowań ustawowych (których z resztą nie było), ponieważ statuty muszą się mieścić w ramach ustawowych. Nie zorganizowano samorządu na szczeblu wojewódzkim, gdzie działał tylko jednoosobowy organ administracji ogólnej – wojewoda. Był on powoływany i odwoływany przez premiera (na wniosek ministra właściwego do spraw administracji – art. 5 ust. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej) i całkowicie mu podporządkowany jako reprezentant rządu na terenie województwa. Sejmik samorządowy, będący przedstawicielstwem gmin w skali 3 J. Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego , Wilno 1934., s. 111., por. K. Byjoch, J. Sulimierski, J. P. Tarno, Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa , Warszawa: Wydawnictwa Prawnicze PWN 2000, s. 14. 4 Por. T. Bigo, Związki publiczno-prawne w świetle ustawodawstwa polskiego , Warszawa 1928, s. 39 i n. 5 E. Ochendowski, Prawo administracyjne, część ogólna , Toruń 1998, s. 32. 6 Por. K. Byjoch, J. Sulimierski, J. P. Tarno, Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa , s. 15. 7 S. Fundowicz, Jednostka samorządu terytorialnego – konstrukcja prawna (w:) Studia z prawa publicznego, tom I - Współczesne problemy prawa publicznego , Lublin: Towarzystwo Naukowe KUL 1999, s. 70. 2 województwa, miał prawo opiniowania kandydatów na wojewodów (art. 77 ust. 1 p. 7 ustawy o samorządzie terytorialnym), jednak organ powołujący nie miał obowiązku zasięgania tej opinii. Krótko po wprowadzeniu reformy uważano, że usytuowanie wojewody po wprowadzeniu ustaw z marca 1990 stanowi krok wstecz w stosunku do jego pozycji pod rządami ustawy o radach narodowych zwłaszcza po jej nowelizacji w 1988 r. która umożliwiła skuteczny sprzeciw rady wojewódzkiej przeciw konkretnej obsadzie stanowiska wojewody oraz spowodowanie jego odwołania. Po wprowadzeniu ustawy o samorządzie terytorialnym, wojewoda stał się niezależnym od opinii społecznej funkcjonariuszem rządu wyposażonym w rozległe uprawnienia. Politykę prowadzoną przez wojewodę wykonywał urząd wojewódzki oraz rejonowe urzędy rządowej administracji ogólnej. Jednak z treści rozdziału 8 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Rejonowe organy rządowej administracji ogólnej) nie wynika, że urząd rejonowy czy jego kierownik jest organem. Wynika z tego, że nad samorządem gminnym działały dwa szczeble scentralizowanej administracji ogólnej – rejonowy i wojewódzki. Organami nadzoru, zgodnie z art. 86 omawianej ustawy zostały organy administracji rządowej: Prezes Rady Ministrów, wojewoda i regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych. Kompetencje typu nadzorczego przewidziano również dla sejmików samorządowych (art. 45 ust. 2, 77 ust. 1, 96 ust. 2). Krąg podmiotów, którym powierzono funkcje nadzoru został określony inaczej niż w poprzednim ustawodawstwie, gdzie formalnie (praktyka była często odmienna) przyjęto nadrzędność organów reprezentujących tzw. czynnik społeczn . W ustawie konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym wyrażono ideę samorządu i określono w zarysie jego pozycję prawną: „Art. 70. 1. Samorząd terytorialny jest podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego. 2. Jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną jako istniejące z mocy prawa wspólnoty mieszkańców danego terytorium. 3. Przysługujące jednostce samorządu terytorialnego prawo własności i inne prawa majątkowe stanowią mienie komunalne. 4. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Pozostałe rodzaje jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa.” Wykonywanie zadań publicznych powierzono jednostkom samorządu terytorialnego – są one wykonywane we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność w celu zaspokajania potrzeb mieszkańców (art. 71 i 72). Regulacja pozycji samorządu terytorialnego w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. jest inna niż w poprzednich konstytucjach. Dzięki niej zasada samorządu terytorialnego i decentralizacji władzy publicznej stała się naczelną zasadą ustrojową wyrażoną w Rozdziale I – Rzeczpospolita. Artykuł 15 brzmi: „1. Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. 2. Zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych określa ustawa.”. Artykuł 16: „1. Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. 2. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.”. Waga zasad naczelnych konstytucji przejawia się w tym, że: a) z norm tych wynikają inne normy konstytucyjne, 8 Tamże. 9 Dz.U. z roku 1988, nr 19, poz. 130. 10 Por. Z. Leoński, Nadzór nad samorządem terytorialnym w świetle ustawy z 8 marca 1990 r. , „Państwo i Prawo” 12/1990, s. 54-55. Mała Konstytucja – Dz.U. z roku 1992, nr 84, poz. 426. 12 Dz.U. z roku 1997, nr 78, poz. 483. 3 11 b) określają one cechy danej konstytucji, c) wyrażają one podstawowe wartości konstytucyjne i są za takie uznawane w orzecznictwie i doktrynie. Istota samorządu terytorialnego jest zwykle definiowana za pomocą określenia podmiotu i przedmiotu samorządu, jego zadań oraz nadzoru nad nim , co już zostało zaznaczone wyżej. Teoretycy są zgodni, co do tego, że samorząd polega na wykonywaniu administracji państwowej i w tym celu się go powołuje. Samo powołanie samorządu w drodze ustawowej oznacza utworzenie organizacji zdolnej ze swej istoty do wykonywania władzy publicznej ze wszystkimi jej atrybutami . Senat III Rzeczypospolitej opowiedział się za podmiotową koncepcją samorządu. Samorządowi przyznano osobowość prawną i wyposażono w atrybuty władzy publicznej właściwe dla organów państwowych, jednak gmina formalnie osobowości publicznoprawnej nie otrzymała. Brak wprowadzenia pojęcia osobowości publicznoprawnej do ustawy samorządowej z 1990 r. można tłumaczyć ówczesnym stanem teorii prawa oraz pozostałościami dawnego systemu, który nie uznawał podziału prawa na publiczne i prywatne. Wzmożona dyskusja na temat osób prawnych prawa publicznego miała miejsce dopiero pod koniec lat dziewięćdziesiątych. Omówiony wyżej okres można określić jako pierwszy etap reform samorządowych – tworzenie samorządu. Krótko po wprowadzeniu opisanych zmian pierwszoplanowymi zagadnieniami były: wieloszczeblowość samorządu, charakter poszczególnych podmiotów samorządu wraz z zakresem ich zadań oraz kwestia wprowadzenia nowego podziału terytorialnego kraju. W drugim okres reform samorządowych bardzo duże znaczenie odegrało pojęcie decentralizacji, jako warunku koniecznego dalszej przebudowy aparatu administracji Polski. W dyskusji odwoływano się między innymi do teoretycznych prób przełamania jednolitych struktur ustroju socjalistycznego Monografie i artykuły przyczyniły się do zrozumienia istoty samorządu oraz kwestii związanych z jego organizacją i funkcjonowaniem. W latach 1992-1993 rozpoczęła się długa publiczna debata dotycząca przynależności gmin do powiatów oraz zakresu zadań i kompetencji projektowanego nowego szczebla samorządu terytorialnego. W tym czasie zaczęły się umacniać organizacje samorządu terytorialnego a świadomość społeczna roli samorządu wzrosła. Głównymi argumentami za wprowadzeniem powiatów były między innymi: dysfunkcyjność dotychczasowego podziału terytorialnego i wykonywanie części zadań właściwych dla samorządu przez administrację rządową. Niektórym z tych zadań nie mógłby z różnych powodów (finansowych, kadrowych) sprostać samorząd gminny i dlatego wprowadzenie powiatów jest wskazane. Nie wszystkie sprawy z zakresu administracji publicznej rozstrzygane na szczeblach terenowych powyżej gminy należą do właściwości wojewody. Kolejnym argumentem przemawiającym za utworzeniem powiatów była możliwość skoncentrowania na tym szczeblu i powiązanie z samorządem powiatowym różnych służb administracyjnych tworząc warunki do prowadzenia spójnej polityki regionalnej w skali ponadgminnej. Powiat miał być traktowany nie jako szczebel samorządu terytorialnego nadrzędny w stosunku do gminy, ale komplementarny wobec niego 13 M. Granat, Konstytucyjne zasady ustroju , W: W. Skrzydło (red.) Prawo konstytucyjne , Lublin: Morpol 1997, s. 124. 14 Por. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny , s. 57., K. Byjoch, J. Sulimierski, J. P. Tarno, Sam orząd terytorialny... , s. 15. 15 Por. T. Rabska, Polska myśl samorządowa ..., s. 42. 16 Na przykład monografia J. Starościaka, Decentralizacja administracji , Warszawa 1960; również System prawa administracyjnego 1977, t. I, s. 313 i n. 17 B. Zawadzka, Czy potrzebne są powiaty , „Państwo i Prawo” 1994 nr 11, s. 10-12. 4 Latem 1993 r. powołano Komisję Wspólną Rządu i Samorządu. Jesienią 1993 r. po wyborach zmieniła się koalicja rządząca a środowiska samorządowe, polityczne oraz uwaga mediów skupiły się wokół miejskiego programu pilotażowego, który był praktycznym wdrożeniem niektórych elementów reformy administracyjnej w 40 największych miastach Polski. Program ten nie tylko umożliwił obserwacje, ale zarówno rządowi jak i samorządowi dał wiele korzyści i doświadczeń. W 1993 r. pojawił się w Sejmie projekt ustawy powiatowej jednak silne tendencje centralistyczne i wstrzymywanie reform wciąż dawały o sobie znać. Nie jest też wykluczone, że odżywało przywiązanie i tęsknota za „jednolitą władzą w terenie” . Postanowienia Konstytucji RP z 1997 r. dotyczące kwestii samorządu terytorialnego pozostały bez zmian. Były one przygotowane pod kątem przyszłej reformy a ich postanowienia były na tyle ogólne, że zmieściły się w nich nowe rozwiązania prawne, na przykład kwestia wprowadzenia samorządu na wyższych szczeblach niż gminny Podstawą dokonywania zmian w strukturze samorządu terytorialnego było przekształcenie podziału terytorialnego. W tej materii podstawowe znaczenie mają dwa akty prawne: ustawa z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. z roku 1998, Nr 96, poz. 603) i rozporządzenie Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652). Aktami tymi zlikwidowano dotychczasowe województwa tworząc 16 nowych województw oraz 208 powiatów ziemskich i 64 grodzkie. Nowe uregulowania dotyczące ciał przedstawicielskich samorządu terytorialnego zawarto w Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. Nr 95, poz. 602) uchylającej ordynacje wyborczą do gmin z 8 marca 1990 r. Nowa ordynacja zawiera zasady kształtowania składu osobowego organów uchwałodawczych samorządu danego stopnia oraz reguluje sprawy wygasania mandatów radnych w trakcie kadencji i przeprowadzania wyborów uzupełniających. Zadania i kompetencje organów samorządu terytorialnego w nowej trójstopniowej strukturze określono w trzech ustawach. Były to: 1. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578), 2. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. Nr 91, poz. 576), 3. ustawa z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej (Dz.U. Nr 106, poz. 668), zwana ustawą kompetencyjną. Przepisy derogacyjne i wprowadzające zawarto w ustawie z 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 133, poz. 872). Ustawą tą wprowadzono instytucję Delegata Rządu do Spraw Reformy Ustrojowej w Województwie. Posiadał on szerokie kompetencje oraz działał do czasu powołania nowych wojewodów. W ustawie tej określono również przekształcenia jednostek organizacyjnych lub włączenie ich do nowych struktur, uregulowano sprawy pracownicze oraz zmieniono i uchylono kilka aktów ustawowych. Duże znaczenie miało uchylenie ustawy 24 listopada 1995 o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, oraz uregulowanie spraw nabywania mienia od Skarbu Państwa i państwowych jednostek organizacyjnych przez samorząd powiatowy i wojewódzki. Artykuł 164 ust. 2 Konstytucji „Inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określa ustawa.” 5 18 T. Rabska, Polska myśl samorządowa ..., s. 50. 19 [ Pobierz całość w formacie PDF ] |